Par Raphaël Lapin
Photo : Mothi Limbu
La culture naissante de la régulation économique apparue en outre-mer depuis les événements de 2009, n’a pas conduit, en Guadeloupe, à une efficacité économique de nature à garantir le bien-être du consommateur. C’est le constat que permet de dresser une analyse rapide du contexte socio-économique du marché guadeloupéen, lequel n’a pas connu d’évolution structurelle profonde dans la décennie qui vient de s’écouler. Cependant, avant d’entrer plus dans le constat, il est important de se figurer les notions mobilisées pour caractériser l’état des structures de marché guadeloupéennes et ce vers quoi il conviendrait que celles-ci tendent.
Les économistes Maya Bacache Beauvallet et Anne Perrot le rappellent, la « régulation économique » correspond à une grande variété d’interventions publiques de nature généralement sectorielle, qui iraient d’actions strictement économiques (prix, quantités) jusqu’à des règles de déontologie qui s’appliquent à une profession ou à la protection de la vie privée. Toutes ces interventions, qu’elles soient de nature économique ou non, peuvent affecter le fonctionnement des marchés.
De manière plus prosaïque, la régulation économique constitue une intervention de la puissance publique (État, collectivité territoriale) dans un secteur de l’économie. Laquelle intervention peut consister, par exemple, dans l’adoption d’une loi afin de régir le jeu de l’offre et de la demande sur un marché donné. Le vice-président du Conseil d’État, Jean-Marc Sauvé explique qu’à l’échelle de l’Union européenne, la régulation économique apparaît comme la réponse adaptée aux imperfections et à l’obsolescence d’un double modèle de rationalité : d’une part, le modèle néo-libéral de l’homo oeconomicus agissant au sein d’un marché parfaitement concurrentiel et autorégulé et, d’autre part, le modèle néo-wébérien d’un appareil étatique ou bureaucratique hiérarchisé et regardé comme rationnel, omniscient et omnipotent. De sorte que le modèle de la régulation économique serait une façon de voguer entre deux modèles d’économie politique opposés ; une espèce d’entre-deux visant à garantir des intérêts antagonistes néanmoins réels et nécessaires. Or, les événements qui ont entouré l’émergence du LKP et dont nous avons fêté le 10e anniversaire en 2019 ont révélé que ce projet de régulation économique porté au niveau européen avait trop longtemps mis à la marge les collectivités ultramarines.
Dans cet article, nous évoquerons particulièrement la régulation de nature concurrentielle, c’est-à-dire la régulation ayant un impact direct sur les conditions économiques d’exercice de l’activité dans un secteur, et motivée par le contrôle du pouvoir de marché. Cette régulation passe notamment par les règles du droit de la concurrence que l’on retrouve aussi bien au niveau européen qu’au niveau national. À ce propos, Neeli Kroes, ancienne commissaire européenne à la concurrence, proclamait que « le droit de la concurrence ne peut pas tout faire, mais ce qu’il fait, il le fait bien ». Les territoires d’outre-mer échappent cependant au postulat posé par Neeli Kroes. Le droit de la concurrence n’a pas pu bien faire sur les marchés ultramarins, dans la mesure où il n’y a fait l’objet que d’une mise en œuvre relative et relativement récente.
(…) si l’exclusif colonial n’existe plus, on peut encore regretter un certain unilatéralisme chronique des relations commerciales avec l’ancienne métropole qui est qualifiable d’exclusif commercial et dont les buts non avoués demeurent proches de ceux évoqués pour l’exclusif colonial…
L’élément transformateur de la structuration des économies ultramarines telles qu’elles existent aujourd’hui est celui du passage d’une économie coloniale à une économie capitaliste. De sorte que l’encadrement juridique de cette pâque de l’esclavage au salariat a lié le sort de l’économie outre-mer. En effet, la structure des marchés des départements d’outre-mer, et singulièrement du marché guadeloupéen, est la résultante de politiques économiques dont le caractère séculaire conduirait presque à les qualifier d’ancestrales.
Au XVIIe siècle, l’économie coloniale était uniquement tournée vers la navigation et le commerce. Richelieu posait en 1626 les fondements d’une subordination mercantile à l’égard des colonies des Amériques. Un travail achevé par Colbert qui a pu affirmer en 1671 que « les Français font à présent tout le commerce des Isles ». Puisque les Français maîtrisaient le commerce et que le royaume de France était le maître des océans, le royaume jugea qu’il était temps de libéraliser le commerce à destination des colonies. La Compagnie des Indes occidentales a alors été dissoute et la liberté du commerce à destination des Antilles a été consacrée en 1674, plus d’un siècle avant le décret d’Allarde. Afin d’encadrer cette liberté, l’État monarchique a adopté le fameux Édit de Fontainebleau du 27 octobre 1727 consacrant l’exclusif colonial. C’est de cet édit que nous avons hérité la structure économique de nos relations commerciales actuelles avec l’ancienne métropole.
L’historien Frédéric Régent définit ce système ainsi que ses fondements à travers quatre caractéristiques : d’abord par l’interdiction faite aux colonies de vendre leurs produits à quel qu’autre pays que ce soit que leur métropole, les colonies ne peuvent pas non plus transformer les matières premières, seule la métropole approvisionne les colonies et les navires battant pavillon français peuvent seuls approvisionner les colonies. Ces caractéristiques définissent l’exclusif colonial en fonction de trois buts : apporter des débouchés aux produits métropolitains, écarter la concurrence des États étrangers et obtenir des marchandises non produites en métropole. Cette réalité deviendra plus criante à mesure que se développe l’économie sucrière dans les îles. Or, si l’exclusif colonial n’existe plus, on peut encore regretter un certain unilatéralisme chronique des relations commerciales avec l’ancienne métropole qui est qualifiable d’exclusif commercial et dont les buts non avoués demeurent proches de ceux évoqués pour l’exclusif colonial à la lecture des effets délétères de ce système sur les économies insulaires.
(…) les anciennes colonies aujourd’hui DROM ont toujours été proclamées comme dominées par le marché mondial sans jamais entrer dans le jeu de la liberté du commerce, de la liberté de l’offre et de la demande…
C’est ainsi que l’IEDOM retient que sur la dernière décennie, la structure des échanges extérieurs de la Guadeloupe a très peu évolué. De plus, l’Institut relève qu’en 2017, « la France hors DOM demeure le principal fournisseur de la Guadeloupe, totalisant près de 1,6 milliard d’euros de biens importés, soit 58,7 % des importations du territoire, une part en léger repli par rapport à 2016 (-1,8 point). Les autres pays de l’Union européenne (UE) fournissent la Guadeloupe à hauteur de 328,2 millions d'euros (soit 12,1 % du total) ».
Après l’exclusif colonial, alors que la mer est sujette de la couronne, un autre acte vient sceller la structuration des économies ultramarines.
Sur cette gravure de Moreau Le Jeune, de la fin du XVIIIe siècle, le Code noir est dépeint comme une avancée humaniste.
C’est le « pacte colonial » qui lie l’élite coloniale à la métropole. Ce « pacte » dessine trois catégories de population au sein des colonies, le négociant, chargé de fournir les marchandises, d’octroyer des crédits et de fixer les prix, c’est lui le grand profiteur du régime ; il y a ensuite le colon, protégé par la mise hors pair de son patrimoine foncier. Il y a enfin les esclaves qui conformément à l’article 44 du code noir de mars 1685 sont déclarés « être meubles et comme tels entrer dans la communauté ». Cette distinction est perpétuée aujourd’hui entre le grossiste, transporteur le plus souvent, le détaillant, héritier dans le domaine de la grande distribution du colon et le salarié/consommateur. Puis, vint l’abolition et le passage abrupt de l’économie coloniale fondée sur l’asservissement et sur l’exclusif, à une économie capitaliste. De sorte que les anciennes colonies aujourd’hui DROM, ont toujours été proclamées comme dominées par le marché mondial sans jamais entrer dans le jeu de la liberté du commerce, de la liberté de l’offre et de la demande, sans même n’avoir jamais fait l’objet d’une politique économique véritable n’ayant ni la coloration du libéralisme ni celle du socialisme comme certains des pays voisins indépendants. La seule politique qui ait prévalu se résume en l’expression fameuse : « à chaque jour suffit sa peine ».
La part est faite aux théories de Karl Marx sur l’opposition classique entre le capital et le travail. Le colon est le propriétaire, le laboureur, loin d’être celui de la fable de La Fontaine, est celui qu’il faudra désormais appeler affranchi.
Au commencement, il était des économies marchandes fondées sur l’esclavage. Un décret et une loi plus tard, il sera substitué à ces rapports sociaux précapitalistes, le rapport de pouvoir entre les classes garantissant, tout de même, la soumission du travail au capital sans alternative possible. La domination de ce rapport étant prédéterminée par l’accumulation primitive du capital elle-même régie par le droit de l’époque. Ainsi, le décret du 27 avril 1848 dispose en son article 1er : « l’esclavage sera aboli dans toutes les colonies et possessions françaises » sans pour autant garantir une liberté réelle aux anciens esclaves qui étaient alors dans l’impossibilité matérielle d’entreprendre. Un an plus tard quasiment jour pour jour, la loi du 30 avril 1849 répondant à l’article 5 du décret suscité a reconnu un droit à l’indemnisation restrictif. L’article 2 de cette dernière loi constituera l’acte de naissance des cartels qui enserrent jusqu’à présent les structures économiques locales notamment dans le secteur de la grande distribution. Cet article dispose que : « Tous les noirs affranchis donneront droit à l’indemnité » aux anciens maîtres.
Voilà posée la pierre angulaire de l’économie capitaliste de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de la Réunion. En outre, l’article 7 de ladite loi impose aux bénéficiaires de l’indemnité d’en consacrer le huitième à l’établissement d’une banque coloniale de prêt et d’escomptes. Une telle initiative s’explique par la proposition d’amendement de Schoelcher : « L’amendement que nous avons l’honneur de vous proposer », écrit-il, « a pour but de consacrer une partie de l’indemnité au travail colonial, à l’établissement de banques qui prêteront sur hypothèque, sur dépôt de marchandises, qui prêteront aussi sur les récoltes, et qui permettront de la sorte aux petits comme aux grands propriétaires de pouvoir toujours offrir une juste rémunération aux laboureurs ». La part belle est faite aux théories de Karl Marx sur l’opposition classique entre le capital et le travail. Le colon est le propriétaire, le laboureur, loin d’être celui de la fable de La Fontaine, est celui qu’il faudra désormais appeler affranchi.
Le droit à indemnisation, le capital des banques coloniales, l’accès au crédit d’investissement, et le fonctionnement hérité de l’exclusif colonial permettent à une minorité de se constituer une rente de situation. Une rente de situation renforcée par le caractère insulaire, fragmenté et peu peuplé de notre archipel. Ces éléments qui peuvent paraître de plus en plus lointains et de moins en moins signifiants constituent encore les bases des structures des différents marchés ultramarins. Lesquels n’ont pas fait l’objet au cours des décennies qui ont suivi, d’une politique économique très poussée. Ce qui explique la sclérose de ces marchés autour d’opérateurs monopolistiques jouissant dans certains domaines, comme dans la grande distribution, de la prime au premier installé et dans d’autres, bénéficiant en plus, de facilités essentielles, comme c’est le cas dans les domaines du carburant ou de la téléphonie.
Les événements de 2009 apparaissent dès lors dans l’histoire de la Guadeloupe comme un moment de sursaut collectif qui a conduit les autorités publiques à imaginer, pour la première fois des dispositions d’une sorte de « droit ultramarin de la concurrence ». C’est ainsi qu’un avis rendu par l’autorité de la concurrence le 24 juin 2009 faisait un point global sur la situation de la concurrence sur les marchés des carburants dans les départements d’outre-mer.
Dans le même esprit, le 20 novembre 2012, le Parlement français adoptait une loi dite de régulation économique outre-mer. Celle-ci venait réformer de nombreuses dispositions du code de commerce afin de « tropicaliser » le droit de la concurrence. Tout l’enjeu des dispositions contenues dans ce texte était, en effet, d’apporter une réponse mieux appropriée aux conséquences négatives sur le bien-être du consommateur des structures monopolistiques dans lesquelles sont enserrés ces marchés. On peut regretter le manque de pertinence de certaines mesures de cette loi dont on a le sentiment qu’elle avait pour objet de spécifier l’applicabilité en outre-mer de certaines règles qui y étaient d’ores et déjà applicables en vertu du principe d’assimilation législative. Cependant, on peut relever des dispositions qui constituent un réel progrès pour peu qu’elles soient effectivement mobilisées. Il en va ainsi de la réforme du pouvoir d’injonction structurelle confiée à l’autorité de la concurrence effectuée par la modification de l’alinéa 2 de l’article L. 752-26 du code de commerce. La loi instaurait les injonctions de cession d’actif qui remplaçaient les injonctions de cession de surface prévue par l'ancienne loi. L’idée serait par exemple que l’autorité de la concurrence rende une décision contraignant un grand groupe de la distribution à vendre les actifs qu’il possède dans une entreprise en raison d’actes qualifiables d’abus de position dominante notamment.
(…) la lutte contre la vie chère implique une nécessaire évaluation de la mise en œuvre des dispositifs contenus dans la loi de régulation économique de 2012.
Ce dispositif inquiétait certains juristes qui craignaient qu’elle provoque « une “recomposition” administrative du fonctionnement de l’économie par une autorité, serait-elle indépendante ». Toutefois, non seulement les conditions prévues par la loi sont particulièrement nombreuses et empêchent d’en arriver à pareilles extrémités, mais au surplus, l’autorité de la concurrence n’a pas eu recours pour l’heure à ce procédé en outre-mer. Le dispositif a d’ailleurs été soumis à l’examen du Conseil Constitutionnel qui, dans une décision du 1er octobre 2013 retient que : « les dispositions relatives aux injonctions structurelles visant soit, à corriger ou mettre fin aux accords et actes par lesquels s’est constituée une situation de puissance économique permettant des pratiques de prix ou de marges élevés en comparaison des moyennes habituellement constatées dans le secteur économique concerné, soit à enjoindre les cessions d’actifs indispensables à la garantie d’une concurrence effective (…) ne portent pas une atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre ». La décision portait alors sur la loi de transposition en Nouvelle-Calédonie des dispositions de la loi du 20 novembre 2012. Une autre disposition de cette loi qui était particulièrement intéressante reposait sur la faculté offerte par l’article L. 462-5 du code de commerce aux régions d’outre-mer de saisir l’autorité de la concurrence de toute pratique anticoncurrentielle ou susceptible de l’être. Cela avait pour effet de responsabiliser les exécutifs locaux dans la lutte contre la vie chère.
Cependant, depuis 2012, aucune saisine de l’autorité à l’initiative d’un exécutif n’a été effectuée. Dans le prolongement de la loi du 20 novembre 2012, deux décrets du 27 décembre 2013 venaient rénover le cadre de la réglementation du prix du carburant dans les cinq départements d’outre-mer. Un peu plus tard, le titre VI de la loi pour l’égalité réelle en outre-mer du 28 février 2017 venait introduire dans le droit positif français de nouvelles dispositions. Entre réglementation des prix et promotion de la concurrence, la loi sur la régulation économique outre-mer posait les fondements d’une politique ultramarine de concurrence (PUC).
Tirant des conséquences de ces évolutions juridiques pour les outre-mer, l’autorité a rendu pas moins d’une vingtaine de décisions et d’avis relatifs à la situation concurrentielle en outre-mer, condamnant certaines pratiques anticoncurrentielles sur ces dix dernières années. L’autorité avait ainsi sanctionné la société Henkel et ses grossistes importateurs dans plusieurs départements d’outre-mer à hauteur de 600 000 €. En effet, ces entreprises avaient conclu des contrats d’importation exclusifs qui aboutissent mécaniquement à renchérir le prix des produits à la consommation et qui sont désormais interdits par la loi du 20 novembre 2012. Une telle décision laisse penser que le droit de la concurrence fait enfin l’objet d’une mise en œuvre effective en outre-mer et le comportement des opérateurs économiques, l’objet d’un contrôle. Cependant, la récente nomination d’un délégué interministériel à la concurrence, en la personne de monsieur Francis Amand, remet en question ce premier constat.
La mission principale de ce délégué interministériel consistera à renforcer la transparence des prix en outre-mer par la lutte contre les pratiques commerciales déloyales ainsi que les ententes et les abus de position dominante comme si, finalement, les événements de 2009 et les évolutions juridiques qui s’en sont suivies avaient tout changé pour que finalement rien ne change jusqu’à présent. Le 11 avril 2019, le nouveau Délégué interministériel faisait encore une fois le constat très actuel de ce qu’« il n’y a pas une forte culture de concurrence en outre-mer ». À ce propos, il regrettait notamment le faible nombre de signalements reçus par les autorités qui nuisaient à la mise en œuvre des règles de droit.
© Baylee Gramling
Au-delà de ces constats sans cesse répétés, la lutte contre la vie chère implique une nécessaire évaluation de la mise en œuvre des dispositifs contenus dans la loi de régulation économique de 2012. Celle-ci pourrait passer par une demande d’avis de l’autorité de la concurrence sur la situation concurrentielle de chacun des territoires d’outre-mer et singulièrement de la Guadeloupe. À la suite de cet avis, il conviendrait de prendre un nouvel acte de régulation. Ce nouvel acte ne saurait faire l’économie de laisser une plus grande place à l’encadrement des prix considérant l’échec des dispositifs plus souples. Peut-être, une solution intermédiaire passerait-elle par une mise à disposition dans nos territoires des moyens de mise en œuvre des règles relatives à la concurrence. À ce propos, on rappellera tout de même les travaux de la direction des affaires financières, fiscales et de l’entreprise de l’OCDE qui retient, à l’issue du forum mondial sur la concurrence s’agissant des politiques de concurrence et des économies de petites tailles, qu’il appartient aux pouvoirs publics d’examiner « si, et dans quelle mesure, la “petite” taille d’une économie exige un régime d’application de la législation sur la concurrence qui présente, sur le fond ou du point de vue institutionnel, des différences par rapport au régime en vigueur dans les économies de plus grande taille ».
Dès lors, la politique ultramarine de concurrence doit aller plus loin dans l’objectif de régulation économique et envisager, par exemple, de domicilier dans chaque département d’outre-mer une antenne de l’autorité de la concurrence. Celle-ci serait dotée d’une délégation de pouvoir de l’autorité nationale qui irait au-delà de ce que peuvent faire les DIECCTE en la matière. Elle serait ainsi capable, par exemple, de s’autosaisir, de rendre des avis, de prendre des sanctions, ou encore de recevoir des engagements. Ce nouvel acte de régulation pourrait d’ailleurs s’inscrire dans le cadre du nouvel acte de décentralisation annoncé par le Président de la République le 25 avril 2019.